Software libero e Pubblica Amministrazione sono considerati da molti un
binomio ormai indissolubile. Le motivazioni sono varie – le vedremo nel
prosieguo – e sono così tanto significative da aver ispirato moltissime
proposte di legge sull'adozione del software libero nella Pubblica
Amministrazione in molti Paesi al mondo, last but not least proprio
l'Italia.

Le iniziative, tra cui in particolare in Italia due distinti ddl
uno a firma del deputato Pietro Folena ed uno avente quale primo
firmatario il senatore Fiorello Cortiana, a sostegno del software libero
nella Pubblica Amministrazione, si inseriscono comunque in un contesto
legislativo e normativo contrassegnato da una crescente sensibilità
dimostrata dal legislatore verso l’argomento dell’informatizzazione delle
p.a., sensibilità che deriva dalla consapevolezza che, anche e
soprattutto, l’automatizzazione può contribuire a riportare snellezza ed
efficienza nelle procedure amministrative.
Tra le esigenze più sentite che si sono da subito fatte presenti in tema
di informatica pubblica va segnalata quella della standardizzazione. Tale
problema, già avvertito negli anni Settanta, è divenuto via via più
pregnante con il passare degli anni e con il diffondersi della cultura
informatica nelle pubbliche amministrazioni. Le ragioni dell’auspicata
omogeneizzazione dell’hardware e software impiegati negli uffici pubblici
sono facilmente intuibili. La disomogeneità, infatti, non favoriva lo
scambio di dati e la trasmissione dei documenti, rendendo leggibili i
files prodotti da una data amministrazione solamente a quelle altre che
avessero macchinari e dotazione software compatibili con quelli della
prima.

A ben vedere, però, la tanto auspicata standardizzazione ed omologazione
informatica tra i vari uffici, più che il risultato di una accurata
politica di sviluppo dell’informatica pubblica, è l’effetto causato
dall’affermazione sul mercato dei prodotti della casa produttrice di
software Microsoft. Negli anni Ottanta, infatti, vi sono stati una
diversità di pacchetti software realizzati da diverse case produttrici.
Questo ha creato problemi di compatibilità e di condivisibilità di file.
Solo per limitarci agli elaboratori di testo, si può dire che negli ultimi
anni del decennio citato, ed anche nei primi di quello successivo, sono
state utilizzate numerose tipologie di word processor, alcuni anche
prodotti da case italiane. Con il passare degli anni, però, si è affermato
quale standard internazionale il “Winword”, ovvero il word processor di
casa Microsoft. Si è avuto, quindi, che la sempre maggiore diffusione del
“Winword” ha fatto sì che privati, aziende ed anche pubbliche
amministrazioni, acquistassero questo programma di videoscrittura
consapevoli che in tale maniera sarebbe stato più semplice condividere i
propri documenti con altri utenti. Quanto sopra detto con riguardo agli
elaboratori di testo, poi, può essere riferito anche ad altre tipologie di
applicativi. Questo, se ha risolto il problema della standardizzazione nei
pubblici uffici, ha creato ulteriori disfunzioni.
In primis va evidenziato che tale problema è stato risolto solo in parte,
giacché tra le varie versioni dei programmi Microsoft non esiste
compatibilità assoluta. Infatti si ha che ogni volta che viene fuori una
nuova release di un applicativo della casa di Redmond, quest’ultima è in
grado di leggere i file creati con le versioni precedenti dello stesso
applicativo, ma non accade il contrario. Non è possibile, cioè, riuscire a
leggere con un programma meno recente un documento realizzato con una
versione dello stesso programma rilasciata in data successiva. Ne consegue
che un ufficio che voglia consultare un documento creato con l’ultima
versione dell’applicativo in questione sarà costretto ad aggiornarsi
acquistandola. Una piena standardizzazione, quindi, necessiterebbe di
continui aggiornamenti dei pacchetti software, con quello che ne consegue
a livello di costi Diversamente le speranze di standardizzazione tra i
vari uffici pubblici sarebbero comunque vanificate, nonostante che si
usino gli stessi programmi software, anche se differenti release.
Ed inoltre, a prescindere dalla portabilità dei file, il continuo lancio
sul mercato di nuove versioni dei sistemi operativi ha come effetto che
molti applicatvi, magari di minor diffusione e creati per usi specifici,
siano progettati appositamente per girare su tali ultime versioni dei
sistemi operativi e non su quelle precedenti. Anche in questa maniera si
costringono le p.a. a continui aggiornamenti di software. L’aggiornamento
di software, poi, giacché le versioni più recenti di programmi per
elaboratore richiedono maggiori risorse di sistema e maggior potenza
hardware, contribuiscono ad una rapida obsolescenza dei macchinari,
rendendone necessaria la sostituzione. Il tutto con costi considerevoli.
Il ddl Cortiana (Atto Senato n. 1188 – XIV Legislatura), e il ddl Folena
(Atto Camera dei Deputati n. 2544 – XIV Legislatura).
Nella proposta di legge avente quale primo firmatario al Senato Fiorello
Cortiana, in ragione anche dei motivi esposti nelle premesse, si sancisce
un obbligo generale, per le Pubbliche Amministrazioni italiane, di
adottare sistemi operativi e software applicativi “liberi” o per lo meno
“a codice sorgente aperto”. In particolare, l'art. 6 (Obblighi per la
pubblica amministrazione) dispone quanto segue:
“1. La Pubblica Amministrazione è tenuta ad utilizzare, nella propria
attività, programmi per elaboratore elettronico dei quali detenga il
codice sorgente.
2. La Pubblica Amministrazione, nella scelta dei programmi per elaboratore
elettronico necessari alla propria attività, privilegia programmi
appartenenti alla categoria del software libero o, in alternativa, a
codice sorgente aperto. Qualora venga privilegiato software a codice
sorgente aperto, il fornitore dove necessariamente e senza costi
aggiuntivi per l'amministrazione consentire la modificabilita' del
sorgente. La disponibilità del codice sorgente è posta in relazione anche
alla opportunità per la Pubblica Amministrazione di poter modificare i
programmi per elaboratore in modo da poterli adattare alle proprie
esigenze.
3. La Pubblica Amministrazione che intenda avvalersi di un software non
libero, deve motivare analiticamente la ragione della scelta.
4.Della eventuale maggior spesa, derivante da una scelta in senso
contrario non appropriata, risponde patrimonialmente il responsabile del
procedimento di cui all'Art. 4 della Legge 7 agosto 1990, n. 241”.
L'art. 6 del ddl Folena dispone quanto segue:
“1. La pubblica amministrazione è tenuta ad utilizzare, nella propria
attività, programmi per elaboratore elettronico dei quali possieda il
codice sorgente.
2. La pubblica amministrazione, nella scelta dei programmi per elaboratore
elettronico necessari alla propria attività, privilegia programmi
appartenenti alla categoria del software libero o, in alternativa,
programmi a codice sorgente aperto. In tale ultimo caso, il fornitore deve
consentire la modificabilità del codice sorgente senza costi aggiuntivi
per l'amministrazione.
3. La pubblica amministrazione che intenda avvalersi di un software non
libero, deve motivare analiticamente la ragione della scelta.
4.Della eventuale maggiore spesa derivante dalla scelta non appropriata di
programmi diversi da quelli di cui al comma 2 del presente articolo,
risponde patrimonialmente il responsabile del procedimento di cui
all'articolo 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
Le motivazioni giuridiche del binomio free software – Pubblica
Amministrazione
L'art. 97, co. 1, della Carta costituzionale prevede che “i pubblici
uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano
assicurati il buon andamento e la imparzialità dell’amministrazione”.
Il principio del buon andamento impone che l’amministrazione agisca nel
modo più congruo, adeguato e conveniente possibile.
Articolazioni ed estrinsecazioni di tale principio sono considerati, poi,
i criteri di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa, ora
espressamente indicati dall’art. 1 l. 8 agosto 1990, n. 241 quali principi
cardine dell’attività delle p.a.
Il primo impone la realizzazione del massimo risultato in relazione ai
mezzi a disposizione; il secondo di farlo con la migliore combinazione di
mezzi possibili.
Una rigorosa applicazione dei suindicati principi al campo
dell’informatizzazione della p.a., impone l’adozione di software libero
all’interno dei pubblici uffici, giacché più economico e maggiormente
efficiente.
Ulteriore ragione per caldeggiare l’utilizzo da parte delle p.a. di
programmi dei quali si conosca il codice sorgente, consiste nella doverosa
attuazione delle norme in materia di tutela della privacy.
Infatti, sempre più frequentemente le pubbliche amministrazioni gestiscono
banche dati contenenti informazioni suscettibili di tutela ai sensi delle
disposizioni normative che proteggono la riservatezza dell’individuo.
Utilizzare programmi ed applicazioni software delle quali non si conosce
il codice sorgente, significa anche mettere a repentaglio la privacy di
coloro che sono inseriti in tali banche dati; e questo perché la non
conoscenza del sorgente non permette di escludere che l’applicazione
utilizzata apra delle backdoors, ovvero esegua operazioni occulte che
possano comunque rivelare a terzi dati ed informazioni inseriti nella
macchina usata.
Protocollo informatico e software libero
Il Ministero per l'Innovazione e le Tecnologie ha recentemente emanato una
Direttiva sulla "Trasparenza dell'azione amministrativa e la gestione dei
flussi documentali": dal 1° gennaio 2004, la gestione e l'archiviazione di
tutti i documenti della Pubblica Amministrazione avverrà in via
elettronica. Questo consentirà di trasformare le pratiche presentate agli
uffici pubblici in documenti digitali, permettendo la trasmissione e la
gestione interna della pratica per via telematica ed eliminando il
trasferimento fisico del fascicolo cartaceo. Grazie al protocollo
informatico sarà possibile migliorare l'efficienza interna degli uffici
attraverso l'eliminazione dei registri cartacei e la razionalizzazione dei
flussi documentali. In questo modo anche cittadini e imprese -
collegandosi in rete ai siti della Pubblica Amministrazione - avranno la
possibilità di verificare lo stato delle pratiche.
Per quanto già ampiamente esposto in questa opera, sarebbero
particolarmente adatti per la realizzazione del protocollo informatico
software di gestione dello stesso di tipo libero. Il problema si pone con
particolare riferimento ai programmi liberi assistiti da “Gnu General
Public License”, per un particolare ordine di motivi. La “Gnu Gpl”,
all'art. 11 dei Termini e Condizioni prevede che non vi sia alcuna
garanzia circa la qualità e le prestazioni del programma. I rischi
connessi sono tutti a carico del cliente. Se non vi è dunque alcuna
garanzia circa il buon funzionamento e la corretta destinazione all'uso
definito del programma licenziato con “Gnu Gpl” – circostanza non del
tutto pacifica, se rapportato a quanto disposto dalla normativa italiana
in tema di vizi della cosa venduta, di garanzia di buon funzionamento e,
in caso di contratto di sviluppo software con una software house, in tema
di appalto d'opera – come è possibile ottenere il superamento del vaglio
rappresentato dalla check list Aipa di supporto alla verifica e
valutazione dei sistemi di protocollo informatico?
La check list dell'Aipa, che contiene disposizioni, alcune assolutamente
inderogabili, circa le caratteristiche del software di gestione del
protocollo informatico che deve essere fornito alla P.a. dall'appaltatore,
richiede che l'appaltatore fornisca alcune rilevanti garanzie.
Prima di affrontare il tema delle garanzie è utile soffermarsi un attimo
sulla licenza Gpl, la quale autorevole dottrina (Donato Molino, Pierluigi
Perri, Alessandro Rubini) definisce un contratto unilaterale ex art. 1333
c.c. perfetto ed efficace nel momento in cui il destinatario potrebbe
esercitare l'eventuale rifiuto. A norma, infatti, dell'art. 5 dei Termini
e Condizioni della Gpl, “L'acquirente non è obbligato ad accettare questa
Licenza, poiché non l'ha firmata. D'altra parte nessun altro documento
garantisce il permesso di modificare o distribuire il Programma o i lavori
derivati da esso. Queste azioni sono proibite dalla legge per chi non
accetta questa Licenza; perciò, modificando o distribuendo il Programma o
un lavoro basato sul programma, si indica nel fare ciò l'accettazione di
questa Licenza e quindi di tutti i suoi termini e le condizioni poste
sulla copia, la distribuzione e la modifica del Programma o di lavori
basati su di esso”.



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Manuel M. Buccarella
(giurista informatico)
Vicepresidente "NewGlobal.it"